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浅析审计文化在国家审计服务国家治理中的作用

发布时间:2017-08-30编辑:毕业论文

  审计文化是国家审计机关在履行职能过程中所特有的组织文化。自1983年国家审计机关恢复设立以来,我国对审计本质的认识不断深化,已由最初的“审计监督”论演变为“国家治理”论,即国家审计是国家治理的重要组成部分,是为国家治理服务的。谭劲松和宋顺林认为“国家治理”论的提出实现了对审计理论基础和审计本质认识的升华。通常而言,对国家审计本质的认识决定了审计文化的发展方向,当“国家治理”论得到普遍认同,国家审计服务国家治理成为当前审计大环境时,探讨审计文化在国家审计服务国家治理中如何发挥作用,就成为一个值得关注的问题。

  一、审计文化理论分析

  (一)文化及组织文化的界定“文化”一词最早出现在古拉丁文中,意指“耕作”、“教化”以及“开化”。而现代的文化可追溯至19世纪末期,在英国人类学家爱德华·泰勒的《原始文化》一书中首次出现,其将文化定义为一个由知识、法律、道德、信仰、艺术和风俗等构成的,包含社会组织中个人所获得的其他才能和习性的,复杂的、系统的总体。此后,根据不同研究的需要,文化发展成为一个非常广泛的概念。涂可国认为文化是人类一切活动的条件、方式、状态和结果的综合体。马勒茨克将文化定义为人类社会发展过程中物质创造和精神创造及其成果的总和,主要指既存在于人们的行为中、又存在于人们的精神和物质产品中的构想、信念、观念和世界观所组成的系统。王善平和宋艳认为马勒茨克的文化概念包含了“文明”,是广义的文化,而狭义的文化专指人类的精神创造及其成果包括制度和精神两个层面,不同于“文明”,文化可以产生出文明来,文明却不一定能产出文化来。文化概念虽然广泛,但在组织层面,总体上认为文化是组织在长期运作过程中所产生的特定的价值体系、道德规范、观念、传统、习惯等。Peters and Waterman认为组织文化是组织的价值观和指导观念,这种价值观和指导观念能够促使组织保持一种上下互相协调一致的良好习惯,给组织成员构建清晰的价值观和行为规范,为组织创造一个良好的环境氛围。Kotter and Heskett提出组织文化是代表一系列相互依存的价值观念和行为方式的总和,这些价值观念、行为方式作为全体组织成员的一种共性通过较长的时间积淀、存留下来。由于每个组织是在自身所处的特定传统和环境下形成区别于其他组织的文化,包括意识观念、价值偏向及行为规范等,而这又对组织成员产生影响,如果组织管理层能够对文化加以有效利用,那么,组织文化将成为一种十分有效的管理手段。组织正是依赖于组织文化引领各种力量,将其统一于共同的管理哲学和指导思想之中。

  (二)审计文化的界定审计文化作为国家审计机关重要的管理手段同样受到关注,陈朝豹认为审计文化是审计组织及其人员在履行法定职责、实施经济监督行为时所恪守的理念、所追求的价值、所遵循的规范、所展示的形象等,它具有独立、依法、公正、进取和奉献等特定内涵。郝振平指出审计文化是指在长期审计实践活动中,逐步形成并为广大审计人员认可、遵循和倡导的,以审计人员群体价值观为其核心内容的,带有审计特色的价值取向、审计精神、审计作风、行为方式、道德规范、法规制度和物质形态等因素的总和。以上定义将审计实践置于较为核心的位置,较好的体现了我国国家审计的职能。考虑到国家审计是国家治理的重要组成部分,本文认为审计文化定义还应反映出以下特点:一是公共性。因为审计机关是我国的政府部门,公共受托责任强调政府通过税收筹集公共资金、对国家进行治理,理论上社会公众应与政府机关一样成为国家治理的主体,而不应被排斥在公共决策之外,只有这样才能共同推动公共目标的实现和国家治理的完善;二是执法性。因为审计机关的主要职责是维护国家的财经秩序,保障国民经济和社会健康发展,因此,依照财经法律法规办事是在国家治理中发挥作用的最基本要求;三是共生性。国家审计的被审计单位以政府部门及其他使用公共资金的企事业单位为主,被审计单位与审计机关一样在国家治理中发挥着重要作用,共同影响着国家治理的完善,审计机关通过对被审计单位的审计,促其规范管理,提高绩效,进而推动国家治理的实现。基于以上理解,本文将审计文化定义为:国家审计通过审计执法活动,在服务国家治理过程中形成的,被社会公众普遍认可及审计人员所遵循的,与被审计单位共同实现国家治理为目标的制度、意识和观念的总和。由本文审计文化的定义可知,当将审计文化置于国家治理之中时,审计文化已不再局限于审计机关内部,而成为对审计机关、被审计单位及社会公众共同产生影响,实现国家治理目标的手段。

  二、审计文化在国家审计服务国家治理中的作用

  社会公众通过受托责任赋予审计机关的审计职能,审计机关在行使审计职能中发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能,确保被审计单位能够正确、高效的履行相应的职能,向社会公众负责,进而推动国家治理的实现。

  “免疫系统”的揭示功能主要体现在审计实施上,一是在审计项目选择上应关注社会经济发展中的风险和矛盾,为公众负责。经过多年的发展,我国经济取得巨大成就,但由于我国采取赶超式的发展模式,导致我国发展的时空发生错位,本应同时出现的问题未同时出现,不应同时出现的问题却同时出现。二是审计目标的确定以纠正被审计单位违纪违规问题,共同服务国家治理为主。被审计单位同样在国家治理中发挥重要作用,但是违规或低效使用财政资金,阻碍了被审计单位在国家治理中作用的发挥,因此,审计的目标应以对被审计单位的纠错、提效为主。抵御由审计结果的利用体现,在审计中发现问题只是手段,更为重要的是通过审计结果公告、审计报告、审计要情或审计专报引起社会各界重视,建立健全相关制度,形成抵御功能,为推进国家治理发挥建设性作用,促进国家治理的实现。预防是国家审计的目的,预防来自于被审计单位对经常性审计监督的认知,要强化这样的认知,需要在审计立项上,做到经常性项目与代表性项目相结合,实现在微观层面和宏观层面服务国家治理。以上分析说明国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能应由审计机关、被审计单位和社会公众共同发挥作用,这也为审计文化进一步推进“免疫系统”功能提供了现实可能。

  审计文化依托于审计职能,通常由有形的制度和无形的意识共同构成,贯穿于审计实践活动全过程,其立足于审计机关、被审计单位、社会公众的需求,建立正确的思想导向、培养业务能力、提高合作精神、增强自我约束能力和社会认同感,具体从以下四个层面发挥作用:

  一是物质文化层面作用。该层面主要包括审计业务水平、审计内外部环境、审计机关形象等,物质文化层面对被审计单位及社会公众具有较强的辐射力和感召力,是不同层面的外在表现及物化成果。通过物质文化层面发挥作用,审计文化不仅会引导审计机关成员的价值观,而且对被审计单位也能起到催化作用,例如在“免疫系统”的揭示功能中,通过较高的审计业务水平、良好的国家审计形象影响被审计单位的偏好,使被审计单位与审计机关趋向共同的审计目标,即国家治理,从而降低讨价还价成本,配合和支持审计工作。这个层面反映出审计机关为了实现服务国家治理的目标,而要求具有的核心价值观,审计机关内外都应保持稳定且较为一致的核心价值观。当物质文化层面相对稳定时,社会各界就会对国家治理的基本使命,服务国家治理的基本运作模式形成较为一致、清晰的认识。这种认识所暗含的价值观也逐渐凸显,得到认可之后进一步升级、上升到制度文化层面。

  二是制度文化层面作用。审计文化中的每一条制度规范,都必须经过暗含价值认同的阐释才可能被接受为行为的规范。那些长期没有价值认同的规范会因为监督成本过高而逐渐消失或演变成其它规范。制度文化层面为审计制度提供意义。随着审计机关及被审计单位新老人员的交替,管理层和已有人员会给审计实践中形成的习惯给予合理的解释,并向新进人员宣传、演讲及教化这些被合理解释的习惯。管理层以成文的形式将这些获得合理解释的,被审计机关及被审计单位成员所认可的习惯固定下来,便形成了审计制度,审计的制度文化层面便产生了。这是以文字形式出现的各种管理和行为规范,是对审计文化的制度保障,对审计机关和被审计单位行为及精神文化层面起着规范、激励和约束的作用,特别是在社会转型期,各种文化的碰撞容易动摇人们的文化意识,这就需要充分利用制度方面的文化积淀,规范精神文化。制度文化层面包括正式与非正式的制度,如《审计法》、《审计实施条例》及“审计八不准”等,在审计项目选择、审计项目实施和审计结果利用上均会发挥作用,《审计法》和《审计实施条例》对审计机关和被审计单位进行了规范,而“审计八不准”等非正式制度在对审计机关规范的同时,能够强化在社会公众中的审计形象,增强公众认同感。

  三是行为文化层面作用。这是审计在服务国家治理过程中的实践活动文化,内容渗透于审计执法、审计宣传及审计机关内外部人际关系的处理活动,是审计机关的工作作风、被审计单位面对审计监督的思想态度、社会公众对国家审计共同价值观的认同。行为文化层面作用是在“免疫系统”中承担着重要的思想校正任务,用国家治理的文化理念渗透审计人员的思想意识,在潜移默化中改造人,提高人,推动审计机关对国家治理整体意识的提高,并通过审计机关的工作作风,在审计实施过程和结果利用上,把影响扩大和渗透到被审计单位及社会公众中去,共同强化“免疫系统”的揭示和抵御功能。审计文化的行为文化层面的作用就是形成文化定势,使人们在遵守既定的思维及行动中产生自觉性,而超出定势的思想和行为就无法找到生存的土壤和环境。

  四是精神文化层面作用。这是审计文化具体形态中的核心层面,也是最为抽象的层面,精神文化层面对于组织内外每一个人的影响非常大,甚至可以完全颠覆组织制度的本身,致使其部分或完全的失效,主要包括价值观、思想意识、文化传统、伦理道德、心理情感及精神风貌等。精神文化层面是最为牢固的文化层面,它是经过长期形成的,深深烙在每一个人的心理和精神中的文化积淀,也被称作精神世界。因为“免疫系统”的预防功能是审计的目的,但依赖于国家审计的震慑作用,仅能使被审计单位产生“不敢违规”的想法,而精神文化层面的高度发展可以在审计机关内外形成优秀的群体意识,产生持久而有效的感召力,使得被审计单位产生“不想违规”的想法,进而为国家审计服务国家治理提供准确的帮助,这是审计文化的基本职能和作用。这样的作用源自审计实施过程产生的凝合力,通过增强情感沟通和情感激励,融合审计机关与被审计单位的作风、理念和情操,培养和激励群体意识,增强各界凝聚力。审计文化的这种作用表现在两个方面:一是直接引导审计人员的心理和行为,二是通过整体的价值认同来引导被审计单位和社会公众。精神文化补充了制度文化的不足,对内减少了审计机关规范成员的成本,从而降低审计机关的运行成本,提高审计机关的绩效,对外简化信息处理程序,减少信息传递成本,增强沟通能力,提升各界对国家治理的认同感。

  审计文化的四个层面在“免疫系统”功能中发挥着不同的作用,它们共同构成一个有机整体,相互补充、相互影响,从整体上体现了审计文化在国家审计服务国家治理中的作用。其中精神文化层面处于最为核心的位置,决定了审计文化的作用方向,关系到审计目的是否能够实现;制度文化层面是精神文化层面的作用补充和制度保障;行为文化层面又是精神文化层面和制度文化层面的行动表现;以上文化层面在物质形态上最终表现为物质文化层面。

  三、审计文化建设建议

  审计文化的作用是在被解释、被认可、被传递、被感召及被遵守的过程中产生的。鉴于审计文化对我国审计事业发展及在国家治理中的重要作用,为进一步增强审计文化作用,可以从以下几个方面考虑:

  一是对内塑造审计文化的特性,对外增强审计文化的强度。威廉·大内在其著作《Z理论》中提到,组织具有众多价值观,最为重要的是组织所具有的价值观对组织成员施加的影响。只有为审计机关每个成员提供稳定的文化环境,形成审计文化特性,才能使其明辨方向,在应对工作的困难过程中,使审计机关成员产生内在的强大动力,进而快速稳定的提升审计工作绩效。强有力的审计文化是审计事业取得成功的关键,当审计文化非常具有凝聚力时,对外部的被审计单位和社会公众产生较强的辐射和带动作用,能够让外界清楚的了解国家审计的治理目标,并积极支持和配合审计机关实现这样的目标,这种强有力的文化将对审计事业的成功有着重要影响。

  二是坚持以人为本,注重人的全面发展。审计活动总是和每个审计人员的个性联系着的。不管审计机关如何建立审计共性的文化,如何强调审计规章制度的严肃性以及国家治理愿景规划的宏伟与远大,审计人员的个性依然会努力地与审计机关的共性文化保持合理的距离。因为组织中每个人为了充分舒展自己的个性,需要一块私人精神领地,以获得基本的自由权利。因此,尽管审计人员对审计的基本使命、服务国家治理的核心理念有共同认识,但仍会保留个体对工作及生活意义的理解,而审计文化只有保障审计人员的个人利益诉求和尊重个人的需求,使审计机关与审计人员的利益协调一致,调动大家的能动性和积极性,为实现服务国家治理的目标共同努力。

  三是增强审计文化的心理积淀,形成积极心理力量。Luthans and Avolio(2003)指出一个组织想要取得持续的成长和绩效,心理积淀和积极、支持的环境是必不可少的。若审计文化注重给审计人员提供足够的支持和引导,势必会提高审计人员完成任务的自我满足感和克服困难的心理韧性,长期下去,自我满足感和心理韧性形成积极的心理力量,完成心理积淀。通过促进审计人员在成长和发展过程中不断积累积极的心理状态,在面对具有挑战性的工作时,审计人员能够充满信心并为获取成功勇于付出必要努力,当被问题困扰或身处逆境时,能够具有坚强的心理韧性,对目标锲而不舍,迅速恢复并超越,以取得成功。

  四是提升审计文化的契合度,也可以称之为匹配度。

  有研究表明,组织文化契合度越高,组织绩效的提升也越快。为了较大程度发挥审计文化在国家审计服务国家治理中的作用,有必要做到:提升审计机关与审计人员的契合度,增强审计机关对审计人员的包容度及审计人员对审计机关的忠诚度;提升审计机关内部不同层级、不同分工人员的契合度,从机关内部横纵两个方向增强审计目标的一致性;提升审计机关与被审计单位的契合度,在审计过程中增强审计查找问题的准确性及被审计单位对审计工作的配合度;提升审计机关与社会公众的契合度,增强审计宣传的积极性及公众对审计工作的支持。

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