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农村税费改革何去何从?

发布时间:2017-12-29编辑:毕业论文
农村税费改革似乎目前正逐步陷入困境中,这项曾被媒体不知所云地诩为“第三次土改革命”的举措,自去年以来,出现了强烈的反弹趋势。

  人们一度期望税费改革后,能将农业税调整在600亿左右,而三提五统调整在1200亿左右。即便如此,这也已经是个很惊人的规模,毕竟农民人均年税费已是200余元了。遗憾的是,税费改革的难以为继和激烈反弹已颇令人忧虑。为什么此改革会走到生死未卜的地步?

  首先令人置疑的就是设置农业税本身究竟有什么法理依据?尽管在空荡荡的农村随处可见“依法纳税是农民的义务”、“切实减轻农民负担”之类的标语,但农业税的合理性和合法性均令人困惑。从税收常识看,农业税的确是令人啼笑皆非的税种。若说是流转税,农业税并非在货物和服务流转过程中征收,而是在农作物收获时征收。若说是所得税,那么绝大部分中国农民的纯收入水准根本不足以让其成为所得税的征收对象。若说是资源税恐怕也莫名其妙,记得陈锡文先生在解读《农村土地承包法》时,曾说给予农民的土地承包权带有近似物权的性质,城镇居民有三条低保线,而农村居民养命就靠土地承包权了,如此焉有向作为社会保障基金的土地承包权收取资源税的道理?

  唯一能说的是,农业税是个和税收常识相悖的“四不像”税。从法理依据看,征收农业税的法律依据是1958年毛泽东签署发布的《中华人民共和国农业税条例》和1994年中华人民共和国国务院颁布的《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》。前者是1958年实施严格的城乡分割式户籍管理制度的前奏;而后者不是通过人大认可的法律,至于目前各省、自治区、直辖市依据以上“条例”、“规定”制订的“细则”、“办法”,更不足道。因此就法理基础而言,农业税带有强烈的历史烙印和行政自我授权的虚弱性。限于学识,农民是否有“依法缴纳农业税”的义务,在我看来仍是百思不得其解的难题。

  其次,是中国农村税费改革应是千年来屡败屡战的悲剧。目前的税费改革无非就是将附属在农业税上的苛捐杂费规范化,以止民怨沸腾,不堪收拾。例如在安徽进行的税费改革的大体做法,就是把原有的多达数百项的各种收费,合并为农业税和农产品特产税,这两者称为“正税”,上交给县乡两级基层政府。此外还有一笔附加税,实际上就是往年的村提留,这笔收入留在村里,用以维持村级财务的日常开支。纵观历史,中国历代并税式改革并不新鲜,仅在明清两代,便搞过“征一法”、“一串铃”、“一条鞭”、“地丁合一”等等,都意欲把从朝廷到基层的明暗正杂诸税(赋、役)“悉并为一条”,“一切总征之”。并同时下令不得再征他费,往往还给农民发放“易知由单”(法定税目表),允许农民照单纳税并拒纳所列税目以外的杂派。

  由是观之,今日的税费改革,从合并税费到下发农民负担表,实在是了无新意。历史上类似改革也许可能在短期内使“向来丛弊为之一清”。然而它的结局却毫无例外地与初衷相反。原因很简单:“名目”之果虽减,“巧立”之因不绝。时间稍移,各级官员就“忘了”今天的“税费”已包含了以前的种种杂派,只要官员的“巧立”冲动没有权力制衡,那么已厘清的税费便会催生出新一轮的杂派风潮。黄宗羲将之总结为“积累莫返之害”。秦晖先生在痛陈并税式改革的局限性时,更指出明清时的一些县志作者便在《赋役志》之类章节里把过去已经归并的各种杂派名目不厌其烦地列出,并告戒“后之好事者切勿轻言归并税则,以贻后患”。而今税费试点初行,便反弹纷纷,农民之困厄不轻反重,似乎是不幸落入历史之轮回。

  再者是税费改革之难,不在税费而在理顺财政和整顿吏治。姑且不说目前农业税的计算,主要是确定计税面积和计税常产,再以省里制定的计税价格和税率,进而确定这家农户应缴的农业税金额。因此税费改革本身就有加重粮食重点产区和产粮大户的负担之虞。其实税费改革反映了财政本身的举步维艰。2002年,农村税费改革最终只是确定在安徽及其他新增的16个省份试行,就是因为国家拿不出更多的钱来资助地方财政,农民的税费负担暂时有所减轻了,可县、乡(镇)两级政府却感受到了改革带来的压力。县级财政保证乡(镇)、村不留资金缺口,过去由乡村自行承担的农村义务教育部分的教师工资,改由县级财政承担;过去的“五统”被要求纳入预算管理;对于“五保户”、军烈属的补助也一律由县级财政支持,此外,乡以下编制名义上虽然缩减了,并不代表着财政供养的人员就减少了,县乡财政仍在或明或暗地供养着他们,县财政支出因此出现了大幅的增长。鉴于税费改革主要靠县乡村的基层干部推动,可是财政可支配收入剧减,既导致政府提供公共产品和公共服务的能力大为下降,还直接影响到基层干部的可支配财力,有的县乡甚至连干部的工资也发不出来,这自然会影响他们推动改革的积极性。欲动税费而吏治不改,既动税费而上级财政转移支付却不足以弥补基层财政的缺口。当基层官员的“巧立”之职权尤在时,为了抵消税费改革带来的收入减少,一些地方政府回到乱收费的老路上,造成农民负担的反弹,就再自然不过了。

  农村税费改革已无退路可言,农业税的继续开征也可能积弊逐渐大于敛利,因此直接取缔“农业税”最为理想,但看来难度不小。那么是否可以考虑采取其他有助于纾缓中国农村积贫积弱的一些措施?比如——

  1、不要搞为农民减轻了百分之多少的负担的改革,与其柔性化地进行税费改革,不如中央政府直接定死对各地农民应征收的人均税费额,并且一定几十年不变。并视地方政府自我制定法规自我授权的其余一切收费或变相收费为非法而予以严厉取缔。

  2、不要以搞税费改革之名而行各级政府层层向下推卸财政资金缺口之实,上级财政对下级财政的转移支付应足额到位,目前可从考虑发行农业特种国债和调整教育经费支出结构入手,既然连种种博彩式的彩票都能大行其道,那农业特种国债为什么不可登堂入室?此外教育经费显然宜以义务教育尤其是贫困线以下的义务教育为重中之重,切实将因税费改革而致的资金缺口弥补上。

  3、整饬基层政权,尤其是在村直选的基础上进行村民自治改革,大力精简乡镇机构。目前乡镇基本上是吃饭财政加少许农村基础设施建设功能,吃饭远重于建设,不减不足以轻民负。

  4、少做违背经济学常识的名曰惜农悯农实则坑农害农的“一拍脑袋,二拍胸脯,三拍屁股”的改革。尤其要注意,如果2002年8月的《土地承包法》所力图扩大农户相对于集体的土地支配权,重要的是建立可以替代村社的村民权利保障机制。尽管《土地承包法》可以在书面上给予农户对土地的支配权,但如果村民的其它权利仍由村社组织界定、提供并保护,那么《承包法》给予农户的土地权利在实践中就只能是书面上的无效权利。

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