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个人所得税改革:简化税制

发布时间:2017-12-29编辑:毕业论文
面对收入分配差距不断扩大的现实,引发了人们对社会公平更多的思考。不少人用“基尼系数”来说明我国的贫富差距已高于美国这样发达的资本主义国家,以此强调收入分配问题在我国的严重性。前一阶段关于“富人不纳税”现象的广泛讨论,进一步强化了人们对社会公平的重视。实现社会公平是政府的职责,政府应当加大对收入分配的调节力度。个人所得税在理论上具有很强的调节功能,自然成为人们关注的主要对象,强化个人所得税调节功能的呼声不绝于耳。有的甚至把社会公平的实现寄希望于设计一套完美的个人所得税制,以为这样,收入分配差距扩大的趋势就可以得到遏制。

  笔者认为,这种主张陷入了一个误区。个人所得税可以有效解决这个问题吗?我国个人所得税的征管现实对此做出的回答并不令人满意。尽管现行的个人所得税制对工资、薪金所得采用了超额九级累进税率,设计了调节功能,但这种功能并没有发挥出来,相反,它所发挥的是一种“逆调节”功能,个人所得税大部分是由工薪阶层交纳的。之所以导致这种状况,可能有多方面的原因,但主要还是与个人所得税的制度设计相关。

  个人所得税的两大功能:收入功能与调节功能

  在理论上,个人所得税具有两大功能:一是筹集财政收入的功能(简称“收入功能”)。二是对收入分配状况进行调节的功能(简称“调节功能”)。

  从逻辑上看,两大功能不是并列的。组织收入是税收的基本功能,这是任何税种的共性。只有在组织收入的过程中,调节功能的发挥才有了场所;只有组织的收入达到了相当大的规模,调节功能才可能有足够的力度。收入功能是调节功能的前提和条件,前者是基本的,后者是派生的,或者是从属的。

  英国是最早开征所得税的国家,其开征的原因是18世纪末拿破仑战争使英国的军事支出大幅度增加,入不敷出。这个税种的开征为当时的英国提供了约20%的财政收入。与此类似,美国也是为了筹措南北战争期间的战争费用,于1862年开征了个人所得税,至1866年个人所得税已占联邦政府全部财政收入的25%。从当今现实来看,个人所得税组织收入的功能日益增强。2000年OECD的资料显示,发达国家个人所得税占国家税收收入总额的平均比重达到29%,若把社会保险税考虑进来,这个比重则高达51%。在中国,2001年个人所得税占全部税收收入的比重则为6.6%,已仅次于增值税、企业所得税、营业税。个人所得税的调节功能是在所得税制的发展过程中逐渐被“附加”上去的。各国的所得税在开征时,大多采用比例税率,以后才逐步演变成累进税率。

  累进的所得税制在西方国家广泛地流行开来,不是无条件的。资本主义发展到垄断阶段后,资本的快速集中,导致财富分配差距扩大,社会公平的要求越来越强烈,致使税制设计越来越注重调节功能,边际税率趋高,扣除、减免的规定日益繁杂。以80年代中期美国税制改革为标志,累进税制在实践中暴露出来的缺陷已被越来越多的人所认识,其地位和作用也开始受到人们的怀疑。究其原因,主要在于把个人所得税调节功能摆在首位的做法,在理论上本末倒置,在实践中造成扭曲,税收成本不断扩大。美国一部繁杂的个人所得税制,就养活了二三十万税务师,浪费了纳税人大量的钱财。普通人由于请不起税务师,相对税负可能比富人还要重。由此看来,过分夸大累进税制的调节功能,既缺乏理论上的支持,也无充分的实践依据。

  个人所得税功能定位的约束条件

  个人所得税功能定位不仅受经济成长所处的阶段的约束,也受到税收征管水平及社会纳税意识的约束。

  各国经济成长都带有一定的阶段性,关于这一点,无论是马克思经济学说还是当代西方经济理论都是认同的。从当代西方经济理论来看,罗斯托的经济成长阶段论比较具有典型意义。他将人类社会发展分为五个阶段:传统社会、“起飞”准备阶段、“起飞”阶段和成熟阶段、高额群众消费阶段。在1971年出版的《政治和增长阶段》一书中,又增加了第六个阶段:“追求生活质量”。按照罗斯托的阶段论,我国现在的经济成长阶段相当于处在“起飞”准备阶段到“起飞阶段”的过渡时期。从社会形态来分析,我国是从半殖民地、半封建社会直接转化过来的,虽然经过了几十年的经济建设,积累了一定的经济基础,但与市场经济发展的要求还相去甚远,这里面的经济推动力缺损也是显而易见的。因此,在现阶段重视对民间投资能力的培养,是我国实现向市场经济转轨的关键因素之一。不言而喻,过分地注重税收的调节功能,在一定程度上将会遏制民间资本的形成,不利于我国经济发展的可持续性和经济市场化的全面推进。

  虽然,我国的收入分配差距确实已经相当不小,但对现有收入差距的调节须有清醒的认识。一方面,我国高收入阶层的收入来源的复杂性决定了其极大部分收入是个人所得税所无法去调节的,使个人所得税的高边际税率成为了“聋子的耳朵”;另一方面,中低收入阶层不是个人所得税要调控的对象,而我国现行的个人所得税收入却主要是靠中低收入阶层缴纳的。从调节的角度来看,这完全是走到了事情的反面。

  社会公平靠什么实现

  收入分配差距的形成,是社会经济发展过程中的必然现象,如果把收入分配过程看成是资产存量和收入流量的循环,那么,收入分配是内生的,很难被外部因素所改变。作为历史沉积的资产存量差异现实地存在,而且在市场经济条件下,这种差别将呈加速趋势。个人所得税的调节领域局限在收入流量上,这也是个人所得税调节收入分配显得力不从心的重要原因。

  收入分配公平是社会公平的基本内容,而税收和公共支出是政府实现收入公平分配的两大工具。面对现实中日益扩大的收入差距,在累进的税收调节显得无能为力的情况下,解决当前收入分配差距问题,应更多地运用公共支出这个手段,从设法提高低收入者的收入水平入手,保障低收入者、弱势群体的基本生活需要,以解决收入分配差距扩大所带来的绝对贫困化。

  新趋势:税收功能单一化、中性化

  赋予税收过多的功能,反而会使税收的基本功能——收入功能得不到充分发挥,这一现象并不仅仅为我国所独有。有鉴于此,世界各国都对税制进行了许多尝试。其总的改革趋势是使税收功能单一化和中性化。单一化和中性化的趋势,反映了发达国家在税制效率与公平间的重新选择,也反映了政府利用税收这个手段干预经济的重新考量。

  国外个人所得税的改革思想和实践,说明单一化已成为个人所得税改革的趋势。1996年,美国得克萨斯州国会议员也提出了实施单一税的建议,他们认为单一税将有利于刺激投资和提高就业,并使美国人民的生活水平得到应有的提高。自从苏联解体之后,俄罗斯一直致力于税制改革,其总的趋势也是简化税制。俄罗斯政府在2001年将个人所得税改为单一税,从30%的平均税率水平调低为13%的比例税率,当年该税收入增长46%,扣除通货膨胀因素,实际增长28%,2002年1-5月,该税收入比上年同期增长了40%。其改革取得了明显的成效,倍受世界各国的关注。

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